"verba volant, scripta manent"

İdare Hukuku Ders Notları – İdari Teşkilat (Türk İdare Teşkilatı)
İdare Hukuku

İdare Hukuku Ders Notları – İdari Teşkilat (Türk İdare Teşkilatı) 

İdare hukuku özet notları serisine devam ediyoruz! Paylaştığımız 6.not “İdari Teşkilat” konulu. Daha önce idare hukukunun alanına ilişkin özetiidarenin faaliyetleri ve kamu hizmeti özetini, kolluk faaliyetinin özetini , idarenin işlemleri özetini  ve kamu malları özetini paylaşmıştık. Sıralamada bir değişiklik yaptık, görece daha önemli olan idari işlem konusunu öne aldık. 

Normalde sadece PDF’ye link veriyoruz ve bilgisayarınıza indirebiliyorsunuz. Bugün ise notu doğrudan yazı olarak paylaşıyoruz. Bunun sebebi, notun henüz PDF olarak hazırlanmamış olması. PDF olarak hazırlandığında bunu PDF halini buraya koyacağız ve indirebileceksiniz. Bu sırada nottan mahrum kalmamanız için hazır olana kadar doğrudan siteden yararlanabilmenizi sağlamak istedik. Bu idare hukuku ders notu şimdilik sadece bu sayfada, yakında PDF hali hazır olacaktır. İdare Hukuku ders notları gelmeye devam edecek!

DİKKAT: DOĞRUDAN DERS NOTUNA GEÇMEK İSTEYENLER KIRMIZI KISIMLARI OKUMADAN SİYAHLA YAZILI VE TABLO İÇİNDE OLAN DERS NOTU KISMINA GEÇEBİLİRLER. KIRMIZI İLE YAZILI KISIMLAR, TABLO İÇİNDEKİ İDARE HUKUKU DERS NOTU HAKKINDA BİLGİ VERMEKTEDİR.

Aşağıda bulacağınız not, daha önce paylaştığımız İÜHF İdare Kürsüsü İdare Hukuku Ses Kaydı Notunun özetinin bir bölümü. Kürsünün notu, idare hukuku ders notları deyince ilk akla gelmesi gereken not. Bu notun özeti ise, twitter’da da idare hukukuna ilişkin paylaşımlar yapan Aykut Purde tarafından hazırlandı. Kendisi idare hukukunda doktora yapıyor, bu yüzden de kendi idare hukuku çalışmaları sonucu çıkan özetleri ve diğer çalışmaları, idare hukuku öğrencileriyle ve meraklılarıyla paylaşıyor. Ayrıca Hukuk Sebili’nin destekçilerinden biri.

Her ne kadar bu özet gerçek bir kitap olmasa da, kitap gibi bir idare hukuku ders notunun özeti. İÜHF İdare Kürsüsü tarafından hazırlanan ses kaydı notu 500 sayfaya yakın, dolayısıyla bir kitaptan farkı yok. Bu ders notu sitemizdeki en iyi ders notlarından biri, idare hukuku ders notlarından ise en iyisi diyebiliriz. İdare hukuku dersini alan herkes mutlaka bu ders notunu okumalı.

Aşağıda verdiğimiz özet ise, kısa sürede tekrar yapmak isteyenler için hazırlanmış. Özetlenen not ses kaydından yazılmış bir idare hukuku ders notu olduğu için, derste anlatıldığı gibi yazılmış. Kimi için bu tarz okuması zor olabiliyor. Bu özet notu ise, ders anlatımı şeklinde olan ders notunu, daha akademik olarak özetlemiş diyebiliriz. Ders notunun sitemizde paylaşılan haliyle aynı başlıklandırmalara sadık kalındığı için isteyenler hem notun orijinalinden, hem de bu özet notundan yararlanabilirler.

İÜHF İdare Kürsüsü Ses Kaydı Notu çok uzun bir not olduğu için, özetini de buraya tek parça olarak yapıştırsak, saatlerce sayfada aşağı kaydırmanız gerekecekti. Dolayısıyla özet notunu bölümler halinde paylaşacağız. 10 bölüm yapmayı düşünüyoruz:

  1. İdare Hukukunun Alanı
  2. İdarenin Faaliyetleri ve Kamu Hizmeti
  3. Kolluk
  4. Özendirme, Regülasyon, Özyönetim
  5. İdarenin Muameleleri
  6. Mal Edinme Usulleri ve Kamu Malları
  7. Teşkilat
  8. Kamu Personeli
  9. İdarenin sorumluluğu

Bu bölüm başlıklarını belirlerken nottaki başlıklara sadık kaldık, yani ses kaydı notunda hangi başlık varsa burada da o başlığa yer verdik.

Aykut Purde tarafından hazırlanan İÜHF İdare Kürsüsü Ses Kaydı Notunun Özetini bölüm bölüm paylaşıyoruz, bugünkü konu “İdari Teşkilat“. Keyifli okumalar.



İDARİ TEŞKİLAT

Teşkilat, hukuki bir yapıyı ifade eder, maddi anlamda gözle görülebilen bir yapı değildir. Teşkilat, insan kurgusunun bir ürünüdür ve hukuki düzenlemelerle ortaya çıkmıştır. Varlık gerekçelerinden biri, idarenin görevlerini yerine getirmektir. Teşkilat kurulmasının sebebi, kanunla verilen görevlerin ve bu görevleri yerine getirmek için verilen yetkilerin tek başına bir anlam ifade etmemesi, bunların gerçekleşebilmesi için bir yapıya ihtiyaç duyulmasıdır. Bu yapı öyle bir yapı olmalıdır ki, kendisine verilen görevleri yerine getirebilecek gücü olsun, hukuki yetkileri olsun, mali imkanlara, mallara, personele sahip olsun. Tüm bunlar bir arada değerlendirildiğinde, bir teşkilat kurmak demek, aslında kanunla verilen bir görevi yerine getirmeye müsait bir hukuki altyapı kurmak demektir.

Verilen görevleri yerine getirmek için bir takım yetkilere sahip olan teşkilat yapısı, bu yetkilerden kaynaklanan bir “insan haklarını ihlal potansiyelini” de mündemiçtir. İdare hukuku kuralları, bir yandan teşkilatın gücünü kullanarak görevini yerine getirmesini sağlayacak, diğer taraftan ise bu gücün kötüye kullanılmasını, zarara sebebiyet vermesini engelleyecek şekilde kurgulanmalıdır. İdare gerektiği kadar kuvvetli, gerektiği kadar kısıntılı olmalıdır, dolayısıyla idare hukuku teşkilat bağlamında iki zıt durumu bir arada gerçekleştirmek zorundadır.


TEŞKİLATA İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR

İlk kavram kamu tüzel kişiliği kavramıdır. Bu kavramın ne olduğunu anlamak oldukça güçtür, ne olmadığından yola çıkarak anlamak daha kolaydır.

Diğer kavram merkezden yönetim-yerinden yönetim ayrımıdır. Yerinden yönetim kavramı da hizmet ve yer bakımından yerinden yönetim olarak ikiye ayrılmaktadır.

Üçüncü kavram kamu idaresi-kamu kurumu-kamu kurumu niteliğindeki meslek teşekkülü ayrımıdır.

Dördüncü kavram idarenin bütünlüğüdür ve bu kavramın altında idari vesayet ve hiyerarşi kavramları vardır. İdarenin bütünlüğü, “çoklukta birliği sağlamak” için söz konusudur. “İdarenin bütünlüğü kamu tüzel kişileri topluluğudur.” İdare aslında bir bütündür; ancak tüm yetkiler bir yerde toplanmasın, kuvvet yoğunlaşıp insanlara zarar verir bir hale gelmesin diye bu bütünün parçalara ayrılması gerekmiştir. Anayasa 123, idarenin bütünlüğünü idarenin esaslarından biri olarak saymaktadır. Maddenin amacı, hukuk devletinin gerçekleştirilmesidir. Burada da kuvvetler ayrılığına benzer bir yaklaşım vardır. Nasıl ki devlet bir bütün olmasına rağmen, kural koymayı, uygulamayı ve yargılamayı aynı makamın yapmasındaki sakınca yasama, yürütme ve yargı organlarına sebebiyet vermiştir, idarede de gücün tek elde toplanmaması için parçalı bir yapı oluşturulmuştur. Bir birliğe, bütünlüğe ihtiyaç vardır, büyük işleri yapabilmek için gerekli mali ve hukuki imkanlar bazen ancak böyle bir bütünlük ve birlikte söz konusu olabilir. Buna karşılık, bu imkanların kötüye kullanılmasının da önüne geçilmek istenmiştir.

I. Kamu Tüzel Kişiliği

Kamu tüzel kişiliği, gerçek bir kişi olmayan, özel hukuktaki tüzel kişilere benzeyen bir kişilik türüdür. Özel hukuk tüzel kişilerinden en önemli farkı kamu gücü kullanabilmesidir. Başındaki “kamu” kelimesi de bu özelliğini göstermektedir. Vakıflar ve dernekler kural olarak tüm iş ve işlemlerini karşılıklı rızanın hakim olduğu özel hukuk ilişkilerine göre yürütmek zorundadırlar. Kamu tüzel kişileri ise kanunun verdiği üstün yetkileri kullanırlar, kamulaştırma yapabilirler, denetim yapıp yaptırım uygulayabilirler, karşılıklı rızaya dayanmayan tek taraflı işlemler yapabilirler.

Bir tüzel kişiliğin kamu tüzel kişiliği olması açısından kesin kriterlerden söz etmek zordur. Örneğin sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıfları birer özel hukuk tüzel kişisi olmalarına rağmen, verilen yetkiler ve üyelerinin tamamının kamu personeli olması dolayısıyla farklı bir değerlendirmeye tabi tutulabilir. Aynı şekilde İETT bir kamu tüzel kişisi kabul edilse de kanununda özel hukuk hükümlerine göre faaliyet göstereceği hüküm altına alınmıştır. Kesin kriterlerinin olmamasının sebebi, kamu tüzel kişilerinin ihtiyaca cevap vermek üzere kurulan yapılar olmasıdır. Kesin kriterlere bağlamak, değişen ihtiyaçlara cevap veren yapılar kurulmasını engelleyecektir. Kesin kriterler olmadığı için, ihtiyaca göre kamu gücü ağır basan ya da bir özel hukuk kişisi gibi davranabilen hukuksal varlıkların kurulması mümkün olmaktadır.

II. Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim

Anayasa 123, “İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.” hükmünü amirdir. Bu hükme göre idarenin kuruluşunda bu iki ilkeye de yer verilmesi zorunludur. Türk idari teşkilatı, sadece yerinden yönetim ya da sadece merkezden yönetim esasına göre kurulamaz. Görevlerin oluşturulması ve paylaştırılmasında da bu esaslar gözetilmelidir.

Merkezden yönetim, devlet tüzel kişiliğine verilen isimdir. Buradaki devlet kavramı, siyasi anlamda değil idari anlamda kullanılmaktadır. Devlet tüzel kişiliği, yani merkezden yönetim, başında cumhurbaşkanının bulunduğu ve tüm ülkeye yayılmış olan yapıdır. Bu yapı, ülke bütününe yönelik olan hizmetlerin koordinasyonunu sağlar ve kendisinde verilen görevleri tüm ülkede yerine getirir. Merkezden yönetimde tek tüzel kişilik vardır, o da devlet tüzel kişiliğidir. Merkezde karar alıcıların bulunduğu “başkent teşkilatı”, ülke genelinde ise hizmetlerin merkezin aldığı kararlar doğrultusunda görülmesini sağlayacak “taşra teşkilatı” bulunur.

Merkezden yönetimin birçok faydasından söz edilebilir. Merkezden yönetim devletin iradesinin gücünü temsil eder. Güvenliğin ve büyük hizmetlerin yerine getirilmesinin garantisidir. Her belediyenin kendi elektrik ihtiyacını gidermek için barajlar ve nükleer santraller kurması beklenemez. Bu tür işler hem mali açıdan, hem de yetkiler bakımından büyük güç gerektirir, bunu ya merkez kendisi doğrudan yapabilir, ya da çok uzmanlık gerektiren alanlarda ayrı bir tüzel kişilik kurarak yerine getirir. (Karayolları Genel Müdürlüğü gibi). Merkezden yönetim ayrıca ülke genelinde görülen hizmetlerdeki tutarlılığı da sağlar, her yere belli bir standardı getirir. Ayrıca ekonomik kamu düzeni gibi yeni kamu düzeni unsurları da ancak merkezden yönetimin ekonomiye ilişkin alacağı kararlarla mümkün olabilir. Tüm bu faydalar merkezden yönetimin varlığını kaçınılmaz hale getirmiştir. Dünyadaki hiçbir idare modelinde merkezden yönetim ihtiyacı başka modellerle karşılanamamaktadır.

Yerinden yönetim ise merkezden yönetimin sakıncalarını gidermek üzere kurulmuştur. Merkez her zaman isabetli tespitlerde bulunamayabilir. Taşraya olan uzaklığı dolayısıyla yerelin ihtiyaçlarını doğru tespit edemeyebilir, tespit etse bile zamanında müdahale etmesi çok zordur. Yerelde farklı ihtiyaçların ortaya çıkması ve merkezden tüm ülkedeki yerel ihtiyaçlara cevap vermenin mümkün olmaması, yerinden yönetimleri doğurmuştur. Yerinden yönetimler de kamu tüzel kişiliğini haizdir ve merkez dışında kendisine verilen görevleri yerine getirmek üzere mahalli imkanlar, hukuki yetkiler, bütçe ve personelle donatılmıştır. Bu sayede bireylerin ihtiyaçları daha çabuk ve isabetli olarak karşılanabilir. Üniversiteler yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Her ne kadar eğitim faaliyeti görseler de, bunların Milli Eğitim Bakanlığı’na bağlı faaliyet göstermesi mümkün değildir, zira bunların görevi yüksek öğretim ve bilimsel araştırma faaliyetlerini yerine getirmektir. Dolayısıyla üniversitelere ayrı bir tüzel kişilik, personel, karar mercileri ve yetkiler verilmiştir. Böylelikle bir üniversite, kendi ihtiyaçlarını giderebilecek, üstlendiği bilimsel faaliyetin gereklerine yönelik kararlar alabilecektir.

Merkezden yönetim ve yerinden yönetim kavramları birbirini tamamlayan iki teşkilat türüdür. Buna karşılık, bunlar arasında neredeyse her ülkede görev ve yetki paylaşımı konusunda çekişme yaşanmaktadır. Bazı ülkeler daha güçlü merkezi yönetime önem vermekte, bazı ülkeler ise yerel yönetimleri güçlendirmeyi tercih etmektedir. İki durumda da olumsuzluklar meydana gelebilir. Tüm yetkilerin merkezde toplanması halinde, yerinden yönetimlerin yerel ihtiyaçları karşılayabilecekleri mali imkanlar kısıtlı olacaktır. Yerel yönetimlerin çok güçlü olması halinde ise ülkedeki bölgeler arasında gelişmişlik açısından uçurumlar olabilir (İtalya örneği). İki durumun da sakıncalarını bertaraf etmek, ülke ihtiyaçlarına yönelik olarak, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarını ahenkli bir biçimde uygulamaktan geçmektedir.

A. Merkezden Yönetim

Merkezden yönetim, adında merkez kelimesi geçse de, aslında idarenin tüm ülkeye yayılmış teşkilatlanma biçimidir. Merkezden yönetim, ülkedeki ihtiyaçların dengeli bir biçimde karşılanmasını, personelin, mali kaynakların dengeli ve efektif bir biçimde ülke genelinde kullanılmasını amaçlar. Merkezden yönetim denmesinin sebebi, kararların başkentte, yani merkezde alınıyor olmasıdır. Başkent teşkilatı kaynakları ve imkanları değerlendirerek ihtiyaçları gidermek için gerekli gördüğü kararları alır ve bu kararları “taşra teşkilatı” aracılığı ile uygular. Taşradaki personel, başkentten alınan kararı doğru bulmasa bile uygulamak zorundadır. Bu, başkentin taşra üzerinde sahip olduğu “hiyerarşi yetkisinin” bir sonucudur. Başkent teşkilatı da taşra teşkilatı da merkezden yönetimini bir unsurudur.

Hiyerarşi Kavramı

Hiyerarşi en temelde ast-üst ilişkisi anlamına gelir. Merkezi idarede birliği sağlayan temel araç hiyerarşidir. Hiyerarşi, alttakinin üsttekine tabi olmasını sağlar ve bir zincir şeklinde en alttaki personelden merkezdeki en yetkili üste kadar bir bütünlüğü getirir. Merkezi idare bir üzüm salkımına benzetilebilir. Salkımın bir tepesi var, bir ana salkım ve ondan aşağıya doğru giden küçük salkımlar var. Merkezi yönetim de bu şekilde teşkilatlanmıştır. Örneğin başkentte farklı bakanlıklar yer alır, her bakanlığın il ve ilçelerde temsilcileri ile emirleri altında çalışan personel vardır. Bakanlıklar da cumhurbaşkanına bağlıdır. Böylece her bakanlık bir yandan ana salkım olan cumhurbaşkanlığına bağlı olmakta, diğer yandan kendi altlarında örgütlenecek ve hiyerarşi ilişkisiyle en aşağıdaki memura kadar inen kendi salkımı olmaktadır.

Hiyerarşi kavramı sadece merkezden yönetimle alakalı bir kavram değildir. Merkezden yönetimdeki hiyerarşi, tüm ülkeyi kapsayan bir idari teşkilatlanmayı sağlamak içindir. Bununla birlikte her kamu tüzel kişisinin de kendi içerisinde bir hiyerarşisi vardır. Merkezden yönetimde başkentte alınan kararın taşrada uygulanması ihtiyacı olduğu gibi, diğer kamu tüzel kişilerinde de karar mercileri tarafından alınan kararların, uygulamakla görevli astlar tarafından yerine getirilmesini sağlayacak bir mekanizmaya ihtiyaç vardır. Aksi halde astın emirleri yerine getirmesini ve dolayısıyla kamu tüzel kişisine görev olarak verilen hizmetin yerine getirilmesini temin etmek mümkün olmaz. Dolayısıyla bir yerde kamu tüzel kişiliği varsa – bu ister devlet tüzel kişisi, isterse yerinden yönetim tüzel kişilerinden biri olsun – o kamu tüzel kişiliğinin mutlaka kendi hiyerarşisi vardır. O kadar ki, bu hiyerarşi ayrıca düzenlenmeye gerek olmaksızın, teşkilatı kurulmasıyla birlikte kendiliğinden ortaya çıkar.

B. Kanunsuz Emir Kavramı

Hiyerarşi, üste emir verme yetkisi, asta da bu emre uyma zorunluluğu getirir. Bu emir verme ve uyma ilişkisi, idaredeki birliği sağlamak için zorunludur. İdare içindeki personelin başına buyruk hareket etmesi düşünülemez, dolayısıyla merkezi idarenin varlığı hiyerarşinin varlığını da kendiliğinden sağlar, ayrıca bir düzenleme yapılmasına gerek yoktur.

Hiyerarşik amirin emir verme yetkisine karşılık, amirin hukuka aykırı emir verme ihtimali de bulunmaktadır. Hiyerarşi yetkisi idare içinde birliğin sağlanması için elzem olsa da, hukuka aykırı emirlerin hukuka uygun emirlerle aynı rejime tabi tutulması hukuk devletini zedeler. Anayasa koyucu da hiyerarşi yetkisini sınırlandırarak bu sakıncayı gidermeye çalışmıştır ve Anayasa md.137, “kanunsuz emir” kavramını düzenlemiştir. Bu düzenlemeye göre, hukuka aykırı verilen emri ast bir defa yerine getirmeyebilir; ancak emir yazıyla tekrarlandığında yerine getirmek zorundadır ve bu durumda ortaya çıkacak hukuka aykırılıktan sadece amir sorumlu olur. Suç niteliğinde olan bir emir ise hiçbir koşulda yerine getirilemez. Emri yerine getirdiği gerekçesiyle astın cezai sorumluluktan kurtulması söz konusu değildir.

Emrin ikinci defa yazılı verilmesi hususunda bir tartışma vardır. Bir görüşe göre, eğer ilk emir yazılı verildiyse, ikinci emre gerek yoktur ve yerine getirilmelidir. Zira anayasa hükmünün amacı ispatı sağlamaktır. Diğer görüşe göre ise ilk emir yazılı olsa bile ast doğrudan yerine getirmek zorunda değildir ve tekrar yazılı emredilmesini isteyebilir. Bu görüşü savunanlar, anayasa hükmünün amacının ispat değil, hukuka aykırılığı hatırlatmak, tekrar gözden geçirilmesini sağlamaktır.

C. Yerine Geçerek İşlem Yapma Yasağı

Amirin memur üzerindeki yetkilerini sınırlandıran diğer bir müessese, yerine geçerek işlem yapma yasağıdır. Bir işlemi yapmaya yetkili olan üst, “nasıl olsa bu konuda yetki bende, astımın yapması gereken işlemleri de yaparak idari işlemi tamamlayabilirim” diyemez. İdari işlemlerin bir sürece, farklı kademelerin onayına bağlanmasının sebebi aleniyeti sağlamak ve farklı akılların değerlendirmesini sağlayarak olası hukuka aykırılıkların önüne geçmektir. Farklı idare katmanları arasında gidip gelmeyen bir evrakın alenileşmesi zordur. Hukuka aykırılığın tek kişi tarafından değerlendirilmesi yerine üste doğru farklı makamlarca değerlendirilmesi de daha sağlıklı sonuçlar verir. Bir belediye başkanı “şu kişiye ruhsat verilsin” diye emir verebilir; ancak ruhsatı düzenlemekle görevli olan diğerlerinin yerine geçerek tüm süreci kendisi tamamlayamaz. Değiştirmesini emredebilir, nasıl yapması gerektiğini söyleyebilir; ama kendisi yapamaz. Bu, kanunsuz emirle birlikte, hiyerarşi yetkisinin kötüye kullanılmaması için getirilmiş bir emniyet supabıdır.

D. Yetki Genişliği Kavramı

İhtiyaçların ve kaynakların ülke genelindeki dengesi sağlamak merkezden yönetimin görevidir, merkezden yönetimin bu sağlamadaki en önemli aracı ise hiyerarşi yetkisidir. Hiyerarşi yetkisinin bu faydasına karşılık, bazı sakıncaları da vardır. Hiyerarşi kararların başkentten alınmasını gerektirir. Bu durum, hızlı karar alınması gereken hallerde aksamalara sebebiyet verebilir. İşte bu sakıncayı gidermek için “yetki genişliği” denen bir kavram vardır.

Yetki genişliği, hiyerarşi içerisinde alt düzeyde olan bir taşra yetkilisine, üst düzeydekilerin yetkisinin devredilmesini ifade eder. Kendi üstünde olan makamların alabileceği kararları alabilir, böylece hiyerarşinin geç karar vermesi ihtimali bertaraf edilmiş olur. Hukukumuzda Anayasa, “İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır” hükmüyle, bu yetkinin vali tarafından kullanılacağını ortaya koymaktadır. Zira ili idare eden validir. Yetki genişliği valilere, sanki merkezmiş gibi davranarak merkez adına karar alma yetkisi verir, böylece merkeze ait yetkilerin tamamını il çapında kullanabilirler.

E. Başkent ve Taşra Teşkilatları

Başkent teşkilatında merkezin karar almasına yardım eden kuruluşlar vardır. Bu fonksiyonları dolayısıyla bunlara “yardımcı kuruluşlar” denir. Bunların hangileri olduklarını saymakla yetinelim:

  • Danıştay
  • Milli Güvenlik Kurulu
  • Sayıştay

Taşra teşkilatı, başkentte alınan kararların taşrada uygulanması için örgütlenmiştir. Taşra teşkilatının en önemli birimi ildir. Anayasa teşkilatlanmanın iller şeklinde olmasını zorunlu kılmıştır. İlin başında bulunan vali, her bakanlığın ildeki en yüksek düzeydeki memurudur ve hepsinin ayrı ayrı temsilcisidir. Sağlık bakanlığının görevine giren işlerden de, içişleri bakanlığının görevine giren işlerden de ilde vali sorumludur. İl ve ilçe müdürlükleri de taşra teşkilatının bir parçasıdır ve önce kaymakam ile valiyle, vali aracılığı ile de bakanlığa bağlıdırlar. (İl sağlık müdürlüğü, ilçe emniyet müdürlüğü gibi)


YERİNDEN YÖNETİM

I. Hizmet Bakımından Yerinden Yönetim

Hizmet bakımından yerinden yönetim, uzmanlık gerektiren bir faaliyetin mahalli idarelerden ve merkezden ayrı tüzel kişiliği bulunan bir kamu tüzel kişiliği tarafından yerine getirilmesini ifade eder. Hizmet bakımından yerinden yönetim teşkilatları, faaliyetlerinin gerektirdiği ayrı bütçeye, personele, karar mercilerine ve yetkilere sahiptir. Bunların ayrı kamu tüzel kişiliği vardır, dolayısıyla ana yapıdan kopuk, ayrı bir hukuki varlığa sahiptirler.

Hizmet bakımından yerinden yönetimlerin örgütlenmesi coğrafi esaslara göre değildir. Bunlar kural olarak ülke genelinde faaliyet gösterebilirler; ancak bazı hallerde coğrafi sınırları da olan hizmet bakımından yerinden yönetimler de kurulabilir. Örneğin İSKİ, İstanbul’un su ve kanalizasyon ihtiyacını karşılamak üzere kurulmuş bir hizmet yerinden yönetimidir; ancak görev alanı coğrafi olarak da sınırlıdır.

II. Yer Bakımından Yerinden Yönetim

Merkezi idare, ülke geneline yönelik hizmet sunar, ulusal olması gereken hizmetleri yerine getirir. Hizmet bakımından yerinden yönetimler ise belli uzmanlık alanlarındaki hizmetleri ifa ederler. İki tür yönetim biçimi de, insanların günlük hayatta en çok karşılaştıkları ve yaşadıkları bölgeye göre değişen ihtiyaçlara cevap veremezler. Hizmet yerinden yönetimlerinin böyle bir görevi yoktur, sadece uzmanlaştığı alanla ilgili faaliyet gösterir. Merkezi idare ise yerel ihtiyaçları tespit etmekte güçlük çeker. Ülke genelinde uygulanacak bir hizmeti tespit etmek ve yerine getirmek merkezden mümkün olabilir; ancak insanların yaşadığı bölge dolayısıyla ortaya çıkan ihtiyaçların merkezden tespiti oldukça zordur. Örneğin bir ilçede hasat sonrası domates kurutulması için büyük arazileri ihtiyaç duyulurken, ülkenin başka bir yerindeki bir ilçede tahılları depolamak için yer ihtiyacı söz konusu olabilir. Bunların merkezden tespiti beklenemez.

İşte tüm bu zorlukları karşılayabilmek, yerel ihtiyaçlara yönelik hizmetler sunabilmek için “yer bakımından yerinden yönetimler” öngörülmüştür. Bu tür yerinden yönetimlerde esas olan hizmet ve uzmanlık değil, görevli olunan coğrafi sınırlarda yaşayan kişilerin ihtiyaçlarıdır.

Yerinden yönetimlerin en yaygını ve doğal olarak meydana geleni köydür. Köy tüzel kişiliği, köyün ve köylünün ihtiyaçlarını giderecek faaliyetlerde bulunur. İkinci yerel yönetim birimi belediyedir. Köylerden daha büyük olan yerleşim yerlerinde belediye tüzel kişilikleri kurulur. Günümüzde en büyük önemi kazanmış olan yerel idare belediyedir; çünkü en çok insan belediyelerin yetki alanında yaşamaktadır. Üçüncü ve son yerel yönetim ise il özel idaresidir. Bunlar coğrafi alan gözetilerek örgütlenmiş idare birimleridir, birinin yetkisinin bittiği yerde genellikle diğerininki başlar. Böylece bir ilin mülki sınırlarının tamamında bu 3 idare türünden biri mutlaka görevli olmaktadır.

A. Köy

Köy mahalli idarelerden en eskisi, tarihsel olarak doğal oluşumla ortaya çıkmış türüdür. Köy, köylünün ortak ihtiyaçlarını karşılama üzere faaliyet gösteren, köy meclisi, köy ihtiyar heyeti ve muhtar organlarından oluşan bir yapıdır. Köy, diğer mahalli idarelerde olduğu gibi kamu tüzel kişiliğini haizdir. Köyü düzenleyen Köy Kanunu, köyde de anlaşılabilecek ve öğretilebilecek dilde yazılmış, adeta öğretici olmayı amaçlamış bir kanundur.

Köy ihtiyar heyeti, köy hakkında kararlar veren (ihtiyar, seçim hakkı, karar hakkı demektir), bir kısmı seçimle gelen bir kısmı ise köy imamı ve öğretmen gibi doğal üyelerden oluşan bir kuruldur.

Köy derneği, doğrudan demokrasinin bir örneğini teşkil etmektedir. Köy derneği, köyde seçilme yaşına olan herkesin katıldığı bir karar organıdır.

Köy muhtarı köyün tüzel kişiliğini temsil eder. Köy ihtiyar heyetine ve köy derneğine dağıtılan yetkiler kapsamında alınan kararların uygulanmasını köy muhtarı sağlar.

B. Belediye

Belediyenin organları belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanıdır. Belediye meclisi en yetkili karar organıdır. Belediye encümeninin tamamı seçilenlerden oluşmadığı için ise belediye encümeni bir karar organı olarak kabul edilmemektedir. Belediye meclisi sürekli toplanan bir kurul olmadığı için, bazı kararları almak ve başka görevleri yerine getirmek, seçilmişlerle birlikte belediye personelinden oluşan belediye encümenince yerine getirilir. Ayrıca belediye başkanının da bazı yetkileri vardır. Belediyeye ilişkin yetkiler tek bir yerde toplanmasın ve kötüye kullanıma sebebiyet vermesin diye, makamlar arasında yetki ve görev paylaşımı yapılmıştır. Bu makamlardan herhangi birinin diğerinin görevine giren bir faaliyette bulunması yetki sakatlığına sebebiyet verir.

Belediyenin türlerinden biri olan büyükşehir belediyesi, ilçe belediyeleri arasında eşgüdümü ve genel koordinasyonu sağlamak için getirilmiştir. BŞB ve ilçe belediyeleri farklı tüzel kişilikler oldukları için, aralarında idari vesayet benzeri bir ilişki söz konusudur. Örneğin BŞB Kanunu’nun 11.maddesi, ilçe belediyesinin yıkması gereken bir yapıyı yıkmaması halinde BŞB’nin ilçe belediyesi yerine geçerek yıkma işlemini gerçekleştirebileceği şeklinde bir idari vesayet yetkisi tanımıştır.

C. İl Özel İdaresi

İl sınırları her zaman belediye sınırları ile birebir örtüşmez. BŞB kanunu ile BŞB’lerin tamamında il sınırının belediye sınırı ile eşit olduğu düzenlenmiştir, dolaşışıyla BŞB’lerde il özel idaresi yoktur. Diğer illerde ise, belediye ve köy sınırları dışında kalıp ilin mülki sınırları içerisinde kalan yerlerdeki ihtiyaçları karşılamak üzere il özel idareleri kurulmuştur. Yani il özel idaresinin işi aslında “belediyenin olmadığı yerde belediyecilik yapmaktır.”

İl özel idaresinin organları il genel meclisi, il encümeni ve validir. Bu organlardan en önemlisi yürütme organı olan validir. Vali hem il özel idaresinin yürütme organıdır, hem de merkezden yönetimdeki il idaresinin temsilcisidir. Vali, merkez dolayısıyla sahip olduğu yetki ve görevler ve yerel dolayısıyla sahip olduğu yetki ve görevlerle bir bağlantı noktasını oluşturmaktadır. Vali, merkezin temsilcisi olmanın verdiği yetkilerin yanında yerel yetkilerle de donatıldığı için, merkezle yerel arasında koordinasyonu sağlayan, sahip olunan imkanların merkez ve yerel arasında geçişken olarak kullanabilen bir makam olarak düşünülmüştür. İl özel idaresi karar organlarının aldığı kararları uygularken, merkezi idare dolayısıyla sahip olduğu imkanlardan yararlanabilecektir. Burada denetim, “organ kişide birleşme” yoluyla olur. Yani il özel idaresi üzerinde bir denetim aracı yoktur, zira zaten onu denetleyecek olan kişi bizzat tüzel kişiliğin başına getirilmiştir.


TÜRK İDARE TEŞKİLATINDAKİ KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİ TÜRLERİ

I. Kamu İdaresi-Kamu Kurumu-Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşu

Türk idari teşkilatında bulunan bütün tüzel kişiliklerin niteliği aynı değildir. Bunlar arasında, görev, yetki alanı gibi bazı kriterlere göre ayrımlar yapılmaktadır.

Ayrımlardan ilki, merkezden yönetimde bulunan devlet tüzel kişisi ile yerinden yönetimler olan belediye, köy ve il özel idaresini, diğer kamu tüzel kişilerinden ayıran “kamu idaresi” ayrımıdır. Kamu idaresi, coğrafi bir ayrımdır. Kamu idaresi olarak sayılan bu 4 tüzel kişilik türü, belli bir coğrafi alandaki insanların ortak ve genel ihtiyaçlarını gidermeye yönelik faaliyette bulunurlar. Anayasa ile belirlendikleri için, bu 4 kamu idaresi dışında bir kamu idaresi türü olması mümkün değildir. Devlet tüzel kişisi ülke genelinde faaliyet gösterirken, belediye, köy ve il özel idareleri, görev oldukları belediye, köy veya il sınırlarında faaliyet gösterirler. Kamu idarelerinin en önemli özelliği, yeni bir ihtiyaç hasıl olduğunda, yetkili karar organları aracılığı ile yeni görev ihdas edebilmeleridir. Normlar hiyerarşisinde kendisinden önce gelen kurallara uygun olmak suretiyle, doğrudan kanuni düzenleme yapılmasını beklemeksizin, yeni görev üstlenebilirler. Normalde kanunsuz yetki ve görev verilemezken, yerel ihtiyaçların hızlı değişmesi ve bunların kamu idarelerince karşılanması mecburiyeti, kamu idarelerine görev alanını genişletme imkanı getirilmesine sebebiyet vermiştir. Bu yetki kamu idarelerine, görevli bulundukları coğrafyada ortaya çıkabilecek her türlü ihtiyacı karşılamaları için elverişli bir hukuki araç sağlar.

İkinci esaslı tüzel kişilik türü “kamu kurumu”. Kamu kurumlarının kamu idarelerinden temel farkı, görevlerinin kanunla verilenle sınırlı olmasıdır. Kamu idareleri, yerel ihtiyaçlara göre görev alanını genişletebilirken, kamu kurumları, kanunla verilen bir veya birkaç görev dışında görev üstlenemez, görev alanını genişletemez. Kamu kurumlarının görev olarak verilen hizmeti daha iyi yapmak için aldığı kararlar ise görevin genişletilmesi anlamına gelmez. Örneğin eskiden sadece sabah dersleri varken öğle yemeği verilmesi yeterli oluyordu; ancak ikinci öğretimin gelmesiyle akşam yemeği ihtiyacı da hasıl oldu. İdarenin öğrenci ihtiyaçlarını giderme görevi zaten olduğu için, öğle yemeğine ek akşam yemeği getirilmesi, görev alanının genişletilmesi anlamına gelmez.

Başka bir kamu tüzel kişisi türü “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu” denen türdür. Geçmişi ahilik ve lonca teşkilatlarına dayanan, bazı mesleklerin icrası açısından kamusal yetkilerle donatılmıştır. Örneğin barolar, avukatlık mesleğinin yapılabilmesi için üyelik şartı bulunan, etik kuralları koyan ve mesleğin gereği gibi yapılıp yapılmadığını denetleyen kuruluşlardır. Bünyesinde kamu personeli bulunmamasına rağmen kamusal yetkilere sahiptir.

B. Bağımsız İdari Otorite (BİO)

Bağımsı idari otorite (BİO’lar), ayrı tüzel kişiliği olan, kamu kurumu sayılsa bile kendine has özellikleri bulunan bir kamu tüzel kişiliği türüdür. BİO’lar, temelde ekonomik hayatın gereklerini yerine getirmek için karar almak üzere kurulan uzman kuruluşlardır. Ülkemizde, küresel sermayenin, yatırım yapacağı hukuk sistemlerinde bir birlik olmasını istemesi üzerine, 2000’lerin başlarında çeşitli BİO’lar kurulmuştur. Özellikle AB’nin rekabeti sağlamaya yönelik politikaları dolayısıyla, kendi alanlarında genel yetkili, ekonomik hayatın ve faaliyet alanının gerektirdiği düzenlemeleri hızla yapabilecek yapılara ihtiyaç olması BİO’ları doğurmuştur. Bunların yaptıkları faaliyet gereği merkezi idareden bağımsız olması gerektiği kabul edildiğinden, BİO’lar merkezden yönetimde değil, yerinden yönetimde kurulmuş ve merkeze karşı bağımsız olmasını sağlayacak yetkiler verilmiştir.

C. Kamu Kesiminde Yer Alan Özel Hukuk Kişisi

Günümüzde idare, sadece kamu hukuku kurallarına göre hareket etmemektedir. Bazı görevlerini yerine getirirken özel hukuk kurallarına tabi faaliyetlerde bulunmak, hem kişilerin hizmetten yararlanması hem de idarenin hizmeti görmesi açısından daha efektif bir yol olmaktadır. Kamu hukuku kurallarına tabi kamu görevlisi istihdam etmek, Sayıştay denetimine tabi olmak gibi unsurlar idarenin hizmeti sunmasını zorlaştırmaktadır. İşte böyle hallerde idare, görevlerini yerine getirmek üzere özel hukuk kişisi şirketler kurmakta ve sözleşmesel ilişkilerle faaliyetini bu şirket üzerinden yapmaktadır. Örneğin İETT kanunla kurulmasına rağmen özel hukuk kurallarına göre faaliyet gösterir; çünkü otobüs alımında, şoför istihdamında hızlı davranabilmesi gerekli görülmüştür. İSPARK ve THY de buna örnek verilebilir. Bunlar özel hukuk kurallarına göre faaliyet göstermelerine rağmen, yüklenen bazı kamusal yükümlülükleri dolayısıyla (THY’nin tahliye faaliyetlerinde bulunma zorunluluğu gibi) kamu kesiminde yer aldıkları ifade edilmektedir. Benzer durum, sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıflarında söz konusudur. Vakıf, yani bir özel hukuk tüzel kişisi olmalarına rağmen, gerek üyelerinin tamamen kamu görevlisi olması, gerek yürüttüğü faaliyetler dolayısıyla kamu kesiminde yer alan özel kişilerdir.


İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜNÜ SAĞLAYAN ARAÇLAR: HİYERARŞİ VE İDARİ VESAYET

T.C. Anayasası, idarenin bir bütün olduğunu hüküm altına almıştır. Buna rağmen “idare” denen cihazın, tek bir tüzel kişilikten oluşmadığı ortaya konmuştur. Merkezden yönetim, yani devlet tüzel kişiliğinin dışında birçok hizmet bakımından yerinden yönetim ve yer bakımından yerinden yönetim kuruluşu vardır. Böyle parçalı bir yapıda bütünlüğü sağlamak için birtakım araçlara ihtiyaç vardır, zira ne kadar ayrı tüzel kişilik olursa olsun, hepsinin merkezle irtibatını sağlayacak ve bütünlük içinde hareket etmesini temin edecek araçlar olmak zorundadır. Aksi halde anayasanın kurduğu sisteme aykırılık söz konusu olur.

Bu araçlar biri, merkezden yönetim kapsamında anlatılan, hiyerarşi kavramıdır. Hiyerarşi yetkisi, doğal ve genel bir yetkidir. Bir teşkilatın kurulmasıyla hiyerarşi kendiliğinden oluşur. Daha çok merkezden yönetimde söz konusu olan bir yetki olarak düşünülmesi yanlıştır. Hiyerarşi, bir kamu tüzel kişiliğinin bulunduğu her yerde vardır. Merkezden yönetimi oluşturan devlet tüzel kişiliğinin kendi içerisinde bir hiyerarşi olduğu gibi, yerinden yönetim olan belediyelerin, üniversitelerin ve diğer kamu tüzel kişilerinin de kendi içerisinde bir hiyerarşi vardır.

Hiyerarşi için ne anayasalarda ne de kanunlarda ayrıntılı düzenlemelere yer verilir, zira hiyerarşik ilişki, bir tüzel kişiliğin kendi içerisindeki doğal ilişki olarak değerlendirilir. Teşkilat varsa, bu teşkilat içerisinde bir hiyerarşi de vardır. Hiyerarşi ilişkisi, bir idare içinde bulunan farklı birimlerin birbirine ast-üst ilişkisiyle bağlanmasını ifade eder. İdare içerisindeki işlerin yürüyebilmesi için emir veren ve bu emirleri uygulayan kişilerin olduğu, emir alanların bu emirleri uygulama zorunluluğu olan bir sisteme ihtiyaç vardır. Aksi halde idarenin tüm birimleri başına buyruk hareket eder, idare içindeki bütünlük sağlanamaz ve idarenin görevli olduğu kamu hizmeti faaliyetinin yerine getirilememesi sebebiyle kamu yararının gerçekleştirilmesi mümkün olmaz.

Hiyerarşi, sadece aynı tüzel kişilik söz konusu olduğunda söz edilebilen bir araçtır. Birden fazla tüzel kişinin bulunduğu bir yerde hiyerarşiden söz edilemez. Yani 2 farklı tüzel kişilik arasında hiyerarşi ilişkisi kurulması mümkün değildir. Hiyerarşi, bir tüzel kişilik içerisindeki farklı makamların ilişkisidir. Farklı tüzel kişiliklerin bütünlük içerisinde olabilmesi için “idari vesayet” denen bir kavramdan yararlanılır[2]. Hiyerarşi, tüzel kişilik içerisindeki bütün makamların en tepedeki yetkiliye bağlanmasıdır; ancak bu, tüm birimler arasında hiyerarşi ya da bağlantı olması gerektiği anlamına gelmez. Önemli olan, farklı birimlerden gelseler bile, en üstteki yetkiliye bağlanmaktır. Üniversitelerde farklı anabilim dallarındaki öğretim üyeleri arasında herhangi bir bağ yoktur; ancak hepsi idari açıdan rektörün hiyerarşik denetimi altındadır. İdare içindeki danışmanlar da böyledir. Danışmanlar sadece danışmanlık verdikleri kişinin hiyerarşisine bağlıdırlar, onun dışında kimseden emir almazlar ve başkalarına emir verme yetkileri de yoktur.

İdari vesayet yetkisi hiyerarşide olduğu gibi bir ast-üst ilişkisi değildir. Hiyerarşinin aksine, mutlaka kanunla belirlenmek zorundadır. Kendiliğinden olan bir idari vesayet yetkisinden söz edilemez. Kanunda idari vesayet hukuka uygunluk ve/veya yerindelik denetimi olarak belirlenebilir, kişiler ve/veya işlemler üzerinden bir denetim olarak belirlenebilir. Her halde, sadece kanunda yazdığı çerçevede bir idari vesayet söz konusudur. Bir personel üzerinde idari vesayet yetkisi olması, onun yapacağı işlemler açısından da doğrudan denetim yetkisi vermez. Dolayısıyla, genel bir yetki olan hiyerarşinin aksine, idari vesayetin genel bir kapsamı yoktur, her özel vesayet yetkisi için ayrıca değerlendirme yapılması gerekir. Anayasa idari vesayetin sadece sebeplerini saymıştır (127/5); ancak yöntemlerine değinmemiştir. Anayasa’da yazan kriterlere uygun ve oradaki amaçları gerçekleştirecek idari vesayet yöntemleri kanunla tespit edilecektir.

Anayasa’daki idari vesayet düzenlemesi bazı tartışmalara yol açmaktadır. Düzenlemeye göre “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde … idari vesayet yetkisine sahiptir”. Metnin lafzı, sadece merkez ile yer bakımından yerinden yönetimler arasında idari vesayet olduğunu ifade etmektedir; ancak idari vesayetin tek türünün bu olmadığı kabul edilmektedir. Aksi kabul, mahalli idareler dışındaki yerinden yönetimleri bütünlüğün dışında bırakacak ve bu da Anayasa’ya aykırı olacaktır. Genel kabule göre, idari vesayetin 3 türü olabilir: merkez ile mahalli idareler arasında, merkez ile kamu kurumları arasında (merkezi idare-üniversite ilişkisi), yerinden yönetim olup merkezi niteliği olan kuruluşlarla bazı kamu kurumları arasında (YÖK-üniversite ilişkisi).

İdari vesayetin yöntemlerine ilişkin bir belirleme yapılamadığı için, genel bir idari vesayet karakterinden de söz edilemez. İdari vesayet kanunda düzenlendiği şekle göre hiyerarşiden çok daha sıkı veya gevşek bir bağ olabilir. Ayrı kamu tüzel kişiliği bulunan CB ofisleri ile CB arasında hiyerarşiden daha sıkı bir bağ olduğu söylenebilir. Buna karşılık merkezi idare ile meslek kuruluşları arasındaki bağ oldukça gevşektir.


İÜHF İdare Hukuku ses kaydı notundaki “idari teşkilat” bölümünün özeti burada sona eriyor. Tüm konuları bu şekilde paylaşacağız. Çalışmalar sonlanınca ise hepsini bir pdf dosyası olarak sizlere sunacağız.  Böylece sitemize kaliteli bir idare hukuku ders notu daha kazandırmış olacağız. İdare hukuku ders notları ve daha fazlası Hukuk Sebili’nde…

Diğer Makaleler

Leave a Reply

Gerekli alanlar işaretlendi *